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全面从严治党新格局下破解基层党建工作困境的路径探析

  • 发布日期:2017-01-19 15:56:09     来源:未知

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——基于地级市行政机关基层党建工作现况调查

       党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央身体力行、率先垂范,推进全面从严治党,坚持思想建党和制度治党紧密结合,集中整饬党风,严厉惩治腐败,净化党内政治生态,党内政治生活展现新气象,赢得了党心民心。10月24日至27日,党的十八届六中全会在北京召开,全会审议通过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》,释放出全面从严治党越来越严的强烈信号,彰显了党要管党的巨大决心。但目前一些基层行政机关党组织架构松散,条块结合乏力,责任链条断层,陷入了“横向到不了边,纵向到不了底”的困境,加上党建力量薄弱不足,难以承载最新使命,令人堪忧。本文基于湛江市部分中央、省驻地方单位党建工作现况调查,深入思考制约基层党建工作运行的深层次原因,积极探索寻求破解困境、促进全面从严治党真正在基层落地生根的路径。
 
       一、基层党建工作运行的现况和困境
    
     (一)从“条”来看,责任链条断层,上下衔接不够通畅,难以触及基层党组织一线

       现况:党组织关系管理不归口,责任链条断层。以湛江市某中央、省驻地方单位为例,该系统自上而下实行垂直管理,机关基层党组织工作实行属地管理,即其基层党组织建设,实行地方党委和本级党组双重领导。从图1《湛江市中央、省驻地方单位各级党组织架构图》来看,其党建责任链条的走向如图所示:

       (1)市局层面:设立1个市局机关党委,其市局机关支部和部份城区党总支(2个)的党组织关系归口于市局机关党委管理,隶属于地级市直属机关工委领导;

       (2)县区局层面,有部分处于半脱节状态:共设立4个县区局机关党委,其机关支部的党组织关系对应归口于其县区局机关党委管理,隶属于当地县(市、区)直属机关工委领导;其他5个县区局党总支的党组织关系,仍归口于当地县(市、区)区党委管理;

       (3)基层分局层面,几乎断层:共有26个支部的党组织关系不归口其县区局管理,仍归口于当地镇党委管理。
现况2:承办党建工作机构不统一,上下衔接不畅。从党建工作机构上看,该系统管辖的11个县(市、区)局中,4个设机关党委的,设有机关党委办公室(以下简称“机关党委办”)负责日常事务工作;7个不设机关党委的,其日常党建和思政工作由人事部门负责承接主办。由此看来,其上下联通机制出现了分支,无法很好地发挥联系和渗透基层的作用。

       困境:根据中央、省驻地方单位关于构建全面从严治党新格局的实施意见的要求,为适应深化纪检“三转”的新形势,机关党委既要有效落实好党建、思政工作,又要全面承接好纪检“三转”转出事项,协助本级党组落实党风廉政建设主体责任的日常工作;未设立机关党委的县区局党组落实党风廉政建设主体责任的日常工作由办公室牵头。这意味着,在新格局下,其市局机关党委办承接和指导开展全面从严治党工作(系统党建、思政工作、落实党廉主体责任的任务),将面临“三难”:一是指导难,由“一对二”变“一对多”,管理线条更加混乱,即面对着县区级的3个部门:机关党办(有机关党委)、人事部门(无机关党委,承接党建思政)、办公室(无机关党委,承接党廉主体责任);二是责任到位难,由于没有专门的办事机构,合署办公的党建责任总“寄人篱下”,难有作为,难以落地,而非专职党务干部难以兼顾,相互推诿。三是绩效考评难,同一项绩效考评任务,市级可能要对应下级几个部门,这必将严重影响绩效管理考核的平衡性和归口性。故此,如果基层党建组织架构不进行变革,上下运行不畅通的话,新格局下的党的工作将几乎处于被动,全面从严治党主体责任无法一竿到底,“条块结合”作用更无从谈起。

       (二)从“块”上看,党政关系不够顺畅,基层成立机关党委阻力大

       现况:经调查了解,在已成立机关党委的县区局中,申请设立过程困难的有2个;有意申请设立机关党委,因党员人数不足100人,且遇到了阻碍而拖延设立的有2个。而已成立县区局机关党委的,其下属派出机构党的组织关系全部不归口县区局管理。究其原因是,中央、省驻地方单位派出机构在当地党政中属影响力较大的重要单位,容易出成绩见成效,且承担着相当比重的党报党刊征订、综合治理、扶贫等任务,故当地党委不轻易放手,极不情愿将党组织隶属关系归口管理权拱手相让。
困境:新格局下,县区局成立机关党委,并将基层分局党的组织关系统一归口管理势在必然,但在推进过程可能会遇到一定的难度和阻力,这需要多方协调和整体推进。而相对中央、省驻地方单位而言,如果成立了机关党委,相对淡化了与地方党政关系的密切性,也将意味着会削减了部分优势,如被推荐为党代会候选人、表彰对象的机会以及联合开展活动等,在一定程度上影响了与当地党政的联系和沟通。因此,如何处理好行政垂直管理与党务地方属地管理的两者关系,真正做到条块结合,需要寻找一个平衡点。 

       (三)从“组织建设”来看,落实制度不严,个别党组织涣散软弱

       现况:按《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》(以下简称《条例》)第十条规定:设立机关党的基层委员会的部门,一般应当设立机关党的纪律检查委员会。市局机关党委没有设立机关纪委,绝大多数仅设纪检监察员;县区局机关党委中,有个别委员配置不合理,党委专职副书记一应由机关党委办主任担任,却没有进入党委委员会,发挥作用甚微。由于机制上的先天不足,尽管基层组织工作制度是有建立的,但各地党委领导力度不一致,加上个别党组织落实制度意识不强,仍出现个别党支部换届不按时,个别支委缺额没有及时增补选等现象,基层党组织涣散软弱,没有很好地发挥党组织战斗堡垒作用。

       困境:从基层工作环境的角度看,如何进一步健全工作机制,建立健全系统完备、科学规范、运行有效、更加成熟更加定型的党的建设制度体系,把全面从严治党各项工作最终落到支部,落到每个党员干部,使党的工作落地生根。这是摆在各级党组面前的一个大难题,需要很大的党建智慧,准确把握新形势下基层党建工作的特点和规律,需要吃透政策、熟悉下情、了解外情,形成符合机关实际、具有自己特色的党建工作新路子,需要各线条的融合、各领域的渗透,全面覆盖补短板,构建新格局,促进全面从严治党工作的制度化、规范化,从而激发基层党组织的活力。

       (四)从“经费投入”来看,基层投入不足,党内教育僵化单调

       现况:按《条例》第十一条规定:“机关基层党组织的活动经费,列入行政经费预算,保障工作需要”。在近年开展党建督查工作中,发现个别单位机关基层党组织的活动经费没有列入行政经费预算,只有临时性开支,或经费落实不到位。由于党建经费保障不足,出现基层党组织学习教育难、开展活动难、推进工作难的尴尬局面。如一些党组织开展政治学习,理论教条滞后,过于重视说教和正面教育,缺少说服力;开展专题教育形式僵化,宣传手段单调,缺少感染力;开展党组织生活和主题党员日活动少之又少,缺乏有效途径和载体,缺少号召力等,这些都对党员干部坚定理想信念带来一定负面影响,容易引发党员信仰危机。

       困境:近年来,我们党坚持党要管党、从严治党,党的先进性和纯洁性得到保持和发展。但也要清醒地看到,由于基层党建工作机构、人员、经费等保障措施不落实,导致党的建设、党内教育方面仍存在一些薄弱环节,对于化解党员信仰危机问题有心无力,甚至无能为力。而信仰的缺失,造成有的党员干部出现不同程度的思想迷惘,把自己混同于普通群众;有的党员不按时、按规定缴纳党费,拒绝参加组织生活,不完成党组织交给的任务,甚至自愿脱党、退党。这些势必损害党的肌体细胞、侵蚀党的基础。为此,新形势下,在加大经费保障力度的基础上,创新教育形式和丰富活动载体,通过潜移默化的传输和春风化雨的引导,进一步坚定党员干部理想信念,增强基层党组织的亲和力与感召力是一项紧迫而长期的任务,必须抓紧抓好。

      (五)从“力量配备”来看,党建力量薄弱不足,党务人才匮乏

       现况:根据《条例》第二十九条规定:“机关专职党务工作人员的配备,一般占机关工作人员总数的百分之一至百分之二;机关工作人员较少或者直属单位和人员较多的部门,可以适当增加比例。机关专职党务工作人员的编制,列入机关行政编制。”从表1《湛江市某中央、省驻地方单位专职党务干部占在职干部比例表》中,我们可以看到,61.5%的单位是没有配备专职党务干部的,有的机关党委有数百名党员,但只配一名专职党务干部,工作顾此失彼,忙于应付;表2《湛江市中央、省驻地方单位党务干部平均年龄表》中反映,党务干部队伍偏老龄化,缺乏活力,46岁以上的占38.5%,40岁以上的占69%;有的名义上有专职党务干部,但实质干活的为数不多,如个别县局有4名专职党务干部,但平均年龄达50岁。究其原因是,有个别单位仍不同程度上存在重业务、轻党建的思想,认为基层党建是一个不容易立竿见影出政绩的工作,是不容易见成效的工作,“怠慢”一下没什么大不了的工作。于是,配备了一些不能干,不愿干,也干不好的人去做党建工作。长期以来形成了一种负面导向:把党委办看作“养老院”、“照顾所”、“中转站”。这样,一来影响了党办的地位,一来挫伤了党务干部的工作积极性,难以有效地开展党的工作。

       困境:新格局下,机关党委将承担更重的使命、更大的责任,这必须得到上级党组的强力推动和鼎力支持,必须从体制上和机制上完善健全,必须配足配强党建工作力量,才能适应全面从严治党的新要求。近年来,各级党组开始重视党建工作,相对配备充实了人员,但力度是远远不够的,加上在机关党务干部的流动和出口,虽然近几年有所改善,但从整体上还相对狭窄,提拔慢、轮岗慢、平台窄,吸引不了有能力的人才加入党建队伍,根本无法满足构建全面从严治党新格局的内在需求,更无力去承载全面从严治党的最新使命。

        二、破解困境,构建全面从严治党新格局的有益探索

       (一)优化党组织设置,搭建基层党组织新架构

       牢固树立“理直气壮抓党建、尽心尽职抓党建”的思想,全面深入贯彻落实《条例》,厚植党的执政基础,实现党组织和党的工作全覆盖。中央、省驻地方单位党组要主动适应从严治党形势需要,深入探索“下抓一级、抓深一层”工作机制(见图2《新格局下的基层党组织架构图》),积极争取当地党委同意,将基层派出机构党的组织关系统一归口到其所属县区局管理,隶属于当地县区直属机关工委领导。进一步健全党的基层委员会,各级机关党的基层委员会应配备专门从事机关党的工作的专职副书记,并设立机关党的纪律检查委员会。进一步强化各级党组全面从严治党责任,促进形成党组书记负总责、分管领导分工负责、机关党委组织落实、各部门主要负责人“一岗双责”、一级抓一级、层层抓落实的党建工作格局。

      (二)丰富党的肌体细胞,激发基层党组织新活力

       党员是党的肌体细胞,全面从严治党务必筑牢党的这一细胞工程。严格按照《条例》的规定,进一步明确机关党委专职副书记产生的程序,坚持机关党务干部配备数量、结构、素质不符合要求的不予审批,真正把那些热爱党务工作,具有一定政治素质、党务知识,工作责任心强的同志选拔到机关党务干部队伍中来。不断加大经费保障力度,创新教育手段,通过讲座、短期培训、现场学习交流、外出考察学习等多种形式,拓宽党务干部培养渠道,努力增强机关党务干部的实际工作能力,培养成为综合素质优秀的复合型人才。充分利用网络技术等现代传媒,针对不同职业、不同层次、不同年龄党员的具体情况,采取小型、分散、多样的教育方式方法,使科学理论入耳入脑入心。要善于通过多种载体,内容丰富、群众欢迎、形式多样的党组织活动,最大限度地调动积极性和主动性,把机关党委的工作、职能用足、用活、用好,筑牢党的这一细胞工程,从而激发基层党组织新活力。

      (三)注重条块结合,形成同频共振新局面

       中央、省驻地方单位党组既要落实全面从严治党主体责任,又要加强与地方党委的沟通联系,协同抓好本系统的基层党建工作。条块结合,整合发挥党、团、工、青、妇、关工委等群众团体组织的骨干作用,通过机制联动、组织联建、活动连搞、资源共享,实现党支部与地方党组织的同频共振,最广泛地把群众组织起来、动员起来、团结起来,把党的决策部署变成群众的自觉行动。探索创新党员联系群众方式,党员发展推行志愿服务积分制,发挥志愿者服务队的引领作用,重点关注和结对帮扶基层生活困难群众、留守儿童等弱势群体,从而形成“统筹整合、公益帮扶、和谐共建”的党建新局面。

       (四)厘定责任清单,建立网状责任新格局

       着力将全面从严治党主体责任向基层延伸、向支部拓展、向各领域渗透,整合党建主体责任和党廉主体责任,实现“党组、党委、支部、党员”的四层衔接、“市局、县局、分局”的三级贯通和各项工作领域的全面覆盖。以加强基层党的建设为重点,根据党组、党委、支部三个层面的工作职责,明确党组书记、党组成员,党委书记、党委委员,纪委书记、纪委委员,支部书记、支部委员和党员九个岗位的党建工作责任,制定“三层九岗”责任清单,切实将基层党建责任落实到每一个层次、每一名党员。通过整合建立全面从严治党责任清单,这样既抓住“关键少数”、又带动“关键多数”,使全面从严治党责任与各项工作责任紧密结合起来,形成“横向到边、纵向到底”的网状格局。

       (五)打造基层党建升级版,构建“党建+”新模式

       创新党建思维,全力打造基层党建升级版。坚持两手抓,即一手抓顶层设计、全局把控,一手抓分类指导、因地制宜的推进,探索构建“党建+”新模式,既要符合中央省市精神要求,又要在基层落地生根、开花结果,形成自己的特色。一是通过“党建+”,树立“抓好党建是最大政绩”的鲜明导向;二是通过“党建+”,构建以党建为引领、统筹推进各项工作的新机制。探索采取“1+3+X”的模式推进,“1”指党建工作,“3”指中心工作、重点工作和日常工作,“X”指本单位、本部门品牌理念和特色项目;三是通过“党建+”,倒逼各级党组织全面加强自身建设。着力加强党务管理基础,抓好党员教育,强化组织生活,厚植建强党组织,真正让党建工作自身实起来、硬起来。

       (六)建立量化标尺,严格全面从严治党工作考核

       全面强化党的核心领导,探索实施基层党支部工作目标管理,评价和检验基层党组织全面从严治党工作质效。及时总结基层党建的成功经验和特色做法,并将基层经验做法上升为制度规范,建立健全党建工作标准化建设制度体系,促进全面从严治党工作的制度化、规范化。坚持从上至下、分级开展党组书记抓党建工作、党支部书记抓党建工作述职评议考核。进一步细化、量化、硬化全面从严治党的考核指标,加大分值权重,实施奖惩联动,严格责任追究,促进和保障各项制度规定的有效落实,实现全面从严治党工作与中心工作的深度融合、互促互进。(文/湛江市国税局党建调研组:蔡正维 黄义学 叶春娜 郑舒丹 ,执笔人:叶春娜)

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